La législation actuelle relative aux baux et loyers d’habitation à Madagascar est très complexe du fait de la coexistence de deux textes de base:
Le décret du 30 avril 1945 tel que rendu applicable à Madagascar par le décret du 14 juin 1946 portant réglementation des baux et loyers d’habitation;
Le décret du 27 novembre 1946 portant institution de mesures exceptionnelles et temporaires en vue de remédier à la crise de logement, auxquels sont venus s’ajouter divers modificatifs et dispositions partiellement abrogatives ou prorogatives: décrets de 27 mars 1947 et 29 décembre 1948, arrêté du 8 février 1950, décret du 17 mars 1950, arrêtés du 23 avril 1951 et du 19 décembre 1953.
Pour la province de Diégo-Suarez, ces textes ont été abrogés et remplacés par une délibération de l’assemblée provinciale du 23 janvier 1958. Enfin ces textes de base ont été complétés par différents arrêtés d’application.
Toutes ces dispositions spéciales s’ajoutent aux dispositions non contraires du Code civil relatives au contrat de louage (Art. 1713 à 1762).
Dans cette multiplicité de textes, difficilement conciliables entre eux, et souvent complexes, il résulte une grande confusion dans laquelle même les praticiens du droit ne se retrouvent plus, comme le prouvent les discordances que l’on peut relever dans la jurisprudence.
Il est donc devenu indispensable d’élaborer une législation nouvelle, aux dispositions plus simples, afin qu’elle puisse être comprise par la plus grande masse des usagers et ne donne pas lieu à des divergences de jurisprudence choquantes. L’établissement d’une telle législation pose des options qui ont des incidences sur la politique sociale et sur la politique du développement économique du gouvernement.
La législation du logement touche à l’un des plus sérieux problèmes familiaux. L’éviction est souvent un drame pour toute une famille. Un coût élevé des loyers se répercute durement sur le niveau de vie et crée un obstacle au logement décent des masses pauvres et moyennes. Il faut donc protéger le locataire sans décourager les propriétaires éventuels, en garantissant à ces derniers un revenu suffisant pour que soit assuré le bon entretien des immeubles existants.
Le logement décent des familles est un élément de santé physique et morale, le taudis et la promiscuité sont des éléments de dégradation. Mais sans sacrifier le locataire à une liberté totale du prix des loyers, il faut cependant admettre que, nonobstant toute législation, le problème, là comme en d’autres domaines, est dominé par la loi de l’offre et de la demande. Si la masse des locataires est trop bien protégée, les investissements dans la construction cessent en grande partie et n’émanent plus que de ceux qui veulent construire pour habiter eux-mêmes. Le rythme de la construction diminue et le nombre des mal logés et des non logés augmente. Si le prix du loyer est tarifé, les moyens pour tourner la législation sont nombreux, et le non logé les acceptera. La protection est donc tout illusoire.
Il n’y a pas lieu de craindre, d’orienter les disponibilités de capitaux vers les investissements immobiliers. Une législation restrictive en la matière n’aurait guère d’influence sur celui qui veut construire pour habiter personnellement. Quant à celui qui veut placer ses économies, si on le détourne du placement immobilier, il est à craindre qu’il ne s’oriente vers le prêt à intérêts, voire vers l’usure sans plus de profit pour l’intérêt général. En effet le marché des valeurs mobilières malgaches est assez restreint et demande des connaissances techniques que ne requiert pas le placement immobilier. Enfin, il est constant qu’une partie importante de la construction est financée non par l’épargne privée mais par des crédits accordés par des organismes semi-publics.
C’est pourquoi, le gouvernement entend maintenir l’essor actuel de la construction, que l’on peut constater dans certaines villes, comme Tananarive, en intéressant les propriétaires éventuels au placement immobilier et en protégeant particulièrement les établissements qui favorisent la construction à crédit dans des conditions saines. Aussi le texte proposé vise-t-il à ce but, tout en accordant au locataire un minimum de protection contre l’arbitraire du propriétaire.
Ce projet d’ordonnance comprend neuf titres. Ses dispositions essentielles sont examinées ci-dessous.
Il est prévu une liberté totale du prix du loyer pendant les cinq premières années de la construction ou de la reconstruction d’un bâtiment d’habitation, dans le but de favoriser l’amortissement du capital engagé.
Pour les constructions plus anciennes, une base simple est proposée : la valeur de l’immeuble supposée libre de tout occupant. Le prix du loyer ne devra pas excéder un taux exprimé en pourcentage de la valeur de l’immeuble.
Il a paru préférable de laisser au Gouvernement le soin de fixer ce taux par décret suivant les villes ou localités. Toutefois, le prix du loyer pourra être réduit de moitié au maximum pour tenir compte du mauvais entretien ou du défaut du confort. Une majoration maximum de 50.p.100 est prévue pour la fourniture de mobilier par le propriétaire.
Enfin, pour éviter la multiplication des litiges et des difficultés financières trop lourdes à la charge du propriétaire, les réclamations en restitution de trop-perçus sur les loyers ne peuvent porter que sur l’année précédant la réclamation. En outre, cette action civile, comme toutes celles que prévoit le texte, se prescrira par trois ans, la majoration illicite, comme les autres infractions prévues constituant un délit.
La location revêt très souvent un caractère personnel entre le propriétaire et le locataire. Pour conserver au contrat, ce caractère de contrat conclu intuitu personae, le texte proposé est plus restrictif que le Code civil quant aux possibilités de sous-location.
En particulier, pour tenir compte de ce que le mobilier peut subir une détérioration rapide du fait d’occupant peu soigneux, il est prévu que la sous-location d’immeuble ne peut être accordée qu’avec l’autorisation du propriétaire si c’est lui qui a fourni les meubles.
Le projet prévoit que l’occupant ne peut être chassé des lieux sauf motif. Autrement dit, il ne peut être évincé, contre son gré que s’il ne remplit pas ses obligations, ou s’il se trouve dans une des situations particulières énumérées à l’article 15, ou si le propriétaire dispose d’un motif légal pour reprendre les lieux. Ces motifs légaux sont de deux sortes:
1° Reprise pour reconstruire, surélever ou effectuer des travaux exigeant l’évacuation des lieux;
2° Reprise pour habiter soi-même ou pour faire habiter par ses proches.
Le projet prévoit en outre, que le propriétaire qui ne se conformera pas aux conditions d’occupation édictées par le texte, sera tenu, envers le locataire évincé, à une indemnité pour privation injustifiée de jouissance. Cette réparation pécuniaire constitue la solution la plus simple et la plus conforme aux nécessités de la paix publique.
Le projet prévoit que le propriétaire qui désire libérer son immeuble d’un locataire qui ne bénéficie pas du droit au maintien dans les lieux devra lui donner congé trois mois à l’avance.
Par contre, le locataire qui désire quitter les lieux n’est tenu de donner préavis au propriétaire qu’un mois seulement avant la cessation de son occupation, si le bail ne prévoit pas un préavis plus long.
Cette différence de situation s’explique par le fait qu’il est plus difficile de trouver à se loger que trouver un locataire. Jusqu’à ce jour, on ne voit de pancarte « A louer » sur aucun immeuble dans les villes de Madagascar, ce qui semble bien refléter cette situation.
En cas de litige il est donné au juge le pouvoir d’accorder à l’occupant, un délai de grâce pour exécuter ses obligations ou pour vider les lieux. Le locataire peut en effet avoir agi sans mauvaise foi, par suite d’événements fortuits, tels chômage ou maladie. D’autre part sa situation de famille peut édicter que l’on ne le jette pas à la rue sans lui accorder quelque délai pour lui permettre de se reloger.
Par dérogation, une procédure très simplifiée et particulièrement expéditive est prévue au bénéfice des établissements, à désigner par décret, qui participent au plan général d’équipement du territoire et pour lequel le recouvrement régulier des loyers conditionne le financement de nouvelles entreprises. Ces établissements, la S.I.M en particulier, bénéficient de prêts ou d’avances bancaires. Il importe qu’ils puissent faire face à leurs engagements pour ne pas courir le risque de se voir couper les crédits. Aussi l’intérêt général commande-t-il une rigueur particulière à l’égard de leurs locataires défaillants. Tel est le but de l’article 20.
Les infractions les plus graves au texte proposé sont érigés en délits. Il en est de même de l’exigence, par des intermédiaires des commissions supérieures à quinze jours de loyer.
Outre les dispositions transitoires, il est prévu que, si la législation nouvelle, a pour effet d’augmenter le loyer, cette augmentation ne pourra être supérieure de plus de 20.p.100 du loyer payé, pour la première année d’application. Cette disposition est prise pour tenir compte de ce que certaines personnes qui jouissent de locations très anciennes, à un taux normalement bas en raison de la législation en vigueur, pourraient se trouver dans l’impossibilité de payer le loyer au nouveau taux légal et seraient susceptibles d’être expulsées à bref délai.
Cependant, l’article 31 stipule que sauf en ce qui concerne les loyers dont le prix est librement fixé en vertu de l’alinéa 1 de l’article 3, la première augmentation ne pourra dans tous les cas intervenir, même en cas de changement de locataire, qu’après la parution au Journal officiel du décret prévu à l’article 3. Les loyers de la catégorie susvisés resteront donc bloqués jusqu’à cette date.
Article premier – Les dispositions de la présente ordonnance sont applicables, sans préjudice des dispositions non contraires du Code civil relatives au contrat de louage, au rapport entre bailleurs et locataires ou occupants des locaux appartenant aux catégories ci-après:
1° Locaux à usage d’habitation, à l’exception des hôtels et pensions de famille;
2° Locaux à usage professionnel sans caractère commercial et industriel ou pris en location par une personne morale de droit public pour y installer ses services ou ses agents, dans la mesure où lesdits locaux ne sont pas compris dans l’énumération portée à l’article 1 de l’ordonnance n° 60-050 du 22 juin 1960 relative aux baux et loyers;
3° Locaux pris en location par des personnes morales exerçant une activité désintéressée, notamment par des associations déclarées et des syndicats;
4° Locaux pris en location par des entreprises commerciales ou industrielles à usage exclusive d’habitation pour leur personnel.
Art. 2 – Les dispositions de la présente ordonnance ne s’appliquent pas aux logements affectés en raison de la fonction ou de l’emploi, à titre de prestation accessoire au traitement ou salaire.
Art. 3 – Pendant les cinq premières années de la construction ou de la reconstruction d’un bâtiment d’habitation, à compter de la date de la délivrance du permis d’habiter, le prix des loyers sera librement fixé entre le bailleur et le locataire.
Après la cinquième année, le prix du loyer ne devra pas excéder des taux qui, exprimés en pourcentage de la valeur de l’immeuble supposée libre de toute occupation, seront déterminés par décret et pourront être différents suivant les villes ou localités.
Dans tous les cas, les prix des loyers pourront être réduits de moitié au maximum pour mauvais entretien ou défaut de confort.
A défaut de prix fixe stipulé au bail pour une durée supérieure, le prix du loyer ne pourra être révisé qu’après un délai minimum d’une année à compter de la fixation initiale ou de la dernière révision.
Les charges effectivement payées par le propriétaire, à l’exclusion des impôts, pourront être ajoutées au prix de la location.
Art. 4 – Des décrets fixeront les règles d’évaluation et de révision de la valeur des immeubles et institueront des commissions chargées de proposer un mode de calcul de cette valeur, compte tenu notamment des différents types de construction et de l’ancienneté des bâtiments.
Art. 5 – En cas de location au mois, le montant du loyer mensuel ne peut, en aucun cas, dépasser le dixième du loyer annuel pour une location d’au plus trois mois et le douzième pour une location de plus de trois mois.
Art. 6 – Le montant du cautionnement exigé à titre de garantie et de loyer à verser d’avance, ne peut excéder au total une somme correspondant à deux mois du loyer pour les locations faites au mois, et au quart du loyer annuel dans les autres cas, lorsque les lieux sont loués nus.
Art. 7 – Le prix de location d’un local meublé ne pourra excéder de plus de moitié le prix de location d’un local nu, tel qu’il est fixé ci-dessus.
La majoration sera proportionnelle à la prestation, la majoration maximum ne pouvant s’appliquer qu’à un ameublement en parfait état correspondant à la destination et au standing du local loué.
Art. 8 – Le propriétaire devra restitution des sommes perçus en sus du taux légal.
Toutefois, le locataire ne pourra réclamer restitution que pour l’année précédant la demande expresse de remboursement.
Art. 9 – La demande en restitution ou en diminution du prix du loyer ne saurait constituer un motif légal de refus de payement des loyers échus au prix ancien tant que ne sera intervenu soit un accord entre les parties, soit une décision de justice devenue exécutoire, qu’elle soit provisionnelle ou définitive.
Si le locataire refuse de se soumettre à la décision et quitte les lieux, il supportera tous les frais du procès, sans préjudice du préavis d’usage.
Art. 10 – Le locataire ne pourra, sans l’autorisation expresse du propriétaire, à peine de nullité de contrat passé entre eux, céder son bail ni sous-loué ou laissé à la disposition de tiers, même à titre gratuit :
1° Partie du local loué correspondant à plus des deux tiers des pièces d’habitation ;
2° Une partie quelconque du local meublé par le propriétaire.
Ces dispositions ne sont pas applicables aux ascendants et descendants directs du locataire.
Art. 11 – Le montant du prix de sous-location ne pourra être supérieur à celui que pourrait exiger le propriétaire, pour la superficie occupée, par application des dispositions du titre II ci-dessus.
Art. 12 – Les articles 8 et 9 ci-dessus sont applicables aux rapports entre locataire principal et sous-locataire.
Art. 13 – Les locataires, sous-locataires, cessionnaires de baux et tous occupants de bonne foi, même en vertu d’un délai de grâce, des locaux énumérés à l’article premier ci-dessus, en possession à la date de publication de la présente ordonnance, bénéficient du droit au maintien dans les lieux, de plein droit sans l’accomplissement d’aucune formalité.
Sont réputés de bonne foi les occupants qui jouissent normalement des lieux loués et s’acquittent régulièrement de leurs obligations, notamment du paiement des loyers.
Art. 14 – Le bénéfice du maintien dans les lieux appartient, avec droit de mutation du bail à leur nom, en cas d’abandon du domicile ou de décès du locataire, aux membres de sa famille et aux personnes à sa charge occupant déjà l’immeuble depuis plus de six mois.
Toutefois, ce bénéfice ne s’applique pas, dans ce cas, aux locaux exclusivement professionnels, à moins que l’une des personnes visées à l’alinéa précédent ne continue à y exercer la profession à laquelle ces locaux étaient affectés.
Art. 15 – N’ont pas droit au maintien dans les lieux, les occupants qui, à l’expiration de leur bail à durée indéterminée, nonobstant leur qualité d’occupants de bonne foi, se trouvent dans les cas énumérés ci-après :
1° Si l’occupant en titre n’occupe pas effectivement par lui-même, sauf les exceptions prévues à l’article 14 ci-dessus et aux alinéas ci-après du présent article ;
2° Si l’occupant en titre quitte définitivement la localité, à moins qu’il ne se trouve dans la nécessité d’y laisser les membres de sa famille et les personnes à sa charge vivant habituellement avec lui ;
3° Si le local ne constitue pas sa résidence principale, à moins qu’il ne justifie que sa profession l’oblige à disposer de cette résidence secondaire ;
4° Si l’occupant en titre dispose d’un local personnel ou peut en disposer par l’exercice de son droit de reprise, quand ce local répond à ses besoins et à ceux des membres de sa famille et des personnes à sa charge vivant habituellement avec lui ;
5°. Si le propriétaire ou locataire principal peut assurer le relogement dans des conditions sensiblement identiques ;
6° S’il a été précisé expressément que la location ou la sous-location n’était consentie que pour la durée d’un congé ou d’une absence temporaire déterminée ;
7° Si le logement constitue un accessoire de la fonction, en cas de cessation de fonction ;
8° Si le local est reconnu définitivement impropre à l’habitation pour cause de vétusté, délabrement ou insalubrité ou si l’évacuation en est ordonnée pour cause d’utilité publique.
Le sous-locataire ne peut prétendre, à l’encontre du propriétaire, au maintien dans les lieux que dans la mesure où le locataire principal en bénéficie lui-même.
Art. 16 – Le bail à durée déterminée cesse de plein droit à l’expiration du terme fixé, sans qu’il soit nécessaire de donner congé et pourra être suivi d’expulsion si le preneur ne peut exciper de son droit au maintien dans les lieux.
Toutefois, si au terme fixé, le preneur reste en possession sans opposition du bailleur, le contrat à terme se trouvera transformé en bail à durée indéterminée.
Art. 17 – En cas de bail à durée indéterminée, ne prévoyant pas de délai de préavis plus long, le locataire qui veut quitter les lieux devra en aviser son bailleur au moins un mois à l’avance. A défaut de préavis dans ce délai, il sera tenu au paiement des loyers correspondants
Art. 18 – En cas de bail à durée indéterminée, le bailleur désireux de libérer son immeuble d’un locataire de bonne foi qui ne bénéficie pas du droit au maintien dans les lieux sera tenu de lui donner congé trois mois à l’avance, par lettre recommandée avec accusé de réception ou par exploit d’huissier. Le locataire est présumé avoir fait élection de domicile dans les lieux loués, sauf stipulation expresse convenue entre les parties.
Art. 19 – Les locataires de mauvaise foi et après expiration du préavis, ceux qui ont reçu un congé régulier ainsi que tous occupants sans titre pourront être expulsés par décision du juge des référés, sauf contestation sérieuse.
Le juge saisi d’une demande en expulsion pourra toujours accorder un délai de grâce au locataire ou à l’occupant pour l’exécution de ses obligations ou pour vider les lieux, dans les termes de l’article 1244 du Code civil.
Art. 20 – Par dérogation, une procédure spéciale sera applicable au profit des établissements désignés par décret, participant au plan général d’équipement du territoire, pour lesquels le recouvrement régulier des loyers conditionne le financement de nouvelles constructions.
En cas de retard minimum d’un mois dans le paiement du loyer, l’établissement intéressé pourra, sur simple requête adressée au Président du tribunal ou de la section, solliciter la condamnation du locataire défaillant en paiement de l’arriéré et à l’expulsion.
L’ordonnance sera exécutoire huit jours après sa signification par huissier, sauf opposition écrite ou verbale reçue dans ce délai au greffe de la juridiction qui a statué. Cette faculté d’opposition, la forme et le délai devront être mentionnés, à peine de nullité, dans l’acte de signification.
Il sera statué par le premier juge sur cette opposition, dans le délai de quinzaine, les parties dûment appelées par les soins du greffier.
L’ordonnance rendue sur opposition ne sera susceptible d’aucune voie de recours. Elle sera exécutoire dans les huit jours de son prononcé.
Si les torts du locataire sont reconnus, le juge ne pourra accorder aucun délai de grâce.
Art. 21 – Le droit au maintien dans les lieux n’est pas opposable au propriétaire qui a obtenu de l’autorité compétente l’autorisation de reconstruire, de surélever l’immeuble ou de lui apporter des modifications exigeant normalement son évacuation.
Art. 22 – Le propriétaire qui désire libérer son immeuble en vue de tels travaux devra donner au locataire par exploit d’huissier, un préavis de six mois. Ce préavis devra à peine de nullité, comporter les mentions ci-après :
1° Il indiquera avec précision les motifs de la reprise ;
2° Il portera référence à la décision administrative autorisant les travaux.
Le locataire pourra exiger communication du plan des travaux autorisés.
Les travaux devront être commencés dans un délai maximum de trois mois à compter de l’évacuation des lieux.
Art. 23 – Le propriétaire qui n’aura pas commencé les travaux dans le délai imparti sans justifier d’un motif valable et imprévu, sera tenu, envers le locataire évincé, au paiement d’une indemnité pour privation injustifiée de jouissance.
Cette indemnité ne pourra être inférieure à une année de loyer si un nouvel occupant était installé dans les lieux.
Art. 24 – Le droit de reprise appartient également au propriétaire qui veut reprendre l’immeuble pour l’occuper lui-même ou le faire occuper par son conjoint ou par ses ascendants ou descendants directs ou ceux de son conjoint.
L’exercice du droit de reprise est subordonné aux conditions ci-après :
1° Donner au locataire, par exploit d’huissier un préavis de trois mois, en indiquant le motif qui justifie l’exercice du droit de reprise, le tout à peine de nullité ;
2° Installer dans les lieux les personnes bénéficiaires du droit de reprise dans un délai maximum de trois mois à compter de la date d’évacuation des lieux par le locataire ;
3° Sauf événement grave et imprévu, tel que décès, maintenir cette occupation pendant une durée minimum d’une année.
Art. 25 – Le propriétaire qui ne se conformera pas aux conditions d’occupation édictées à l’article précédent sera tenu, envers le locataire évincé, au paiement, pour privation injustifiée de jouissance, d’une indemnité qui ne pourra être inférieure au montant du loyer annuel, à moins qu’il ne justifie d’un motif grave et imprévu, tel le décès de l’occupant bénéficiaire du droit de reprise.
Art. 26 – Les loyers sont quérables, sauf stipulation contraire du bail précisant un mode de paiement à une adresse déterminée.
Art. 27 – Tout bailleur convaincu d’avoir refusé de louer un local vacant à un locataire éventuel, eu égard à l’existence d’un fond devra si possible lui consentir la location et pourra le cas échéant être condamné à lui payer des dommages-intérêts.
Art. 28.— Les dispositions de la présente ordonnance sont d’ordre public. Sont réputées nulles les clauses, stipulations, transactions qui auraient pour effet d’y faire échec, même si elles ont reçu exécution.
Art. 29 – Les majorations illicites de loyer, pratiquées sciemment, l’exigence des charges indues, sous quelque forme que ce soit, l’exercice illégal du droit de reprise et le refus de location prévu à l’article 27 ci-dessus constitue des délits punis d’une peine d’un à six mois d’emprisonnement et d’une amende de cinquante mille à cinq cent mille francs ou de l’une de ces deux peines seulement.
Art. 30 – Les mêmes peines seront applicables à tout intermédiaire qui aura exigé, sous quelque forme que ce soit, une rémunération supérieure à quinze jours de loyer au taux légal.
Art. 31 – La présente ordonnance et ses textes d’application ne sauraient avoir pour effet d’augmenter le loyer payé de plus de 20.p 100 pour la première année d’application. Sauf en ce qui concerne les loyers dont le prix est librement fixé en vertu de l’alinéa Ier de l’article 3, la première augmentation ne pourra dans tous les cas intervenir, même en cas de changement de locataire, qu’après la parution au Journal officiel de la République Malgache du décret prévu à l’article 3 ci-dessus.
Après cette parution toutefois, le loyer pourra être pourra être porté immédiatement au taux maximum correspondant si le propriétaire peut prouver que son locataire dispose de moyens suffisants pour en acquitter la charge sans difficultés majeures.
Art. 32 – Les dispositions de la présente ordonnance sont applicables de plein droit aux baux en cours ainsi qu’à toutes les instances introduites avant sa publication et en cours à cette date.
Toutefois, les actes de procédure faits dans les formes légales anciennes demeureront valables en la forme et n’auront pas à être renouvelés.
Art. 33 – Jusqu’à la date d’entrée en vigueur du nouveau code de procédure civile, les justiciables pourront pour le règlement des litiges, nées de l’application de la présente ordonnance, recourir à la procédure applicable devant les juridictions civiles de droit moderne ou à celle applicable devant les juridictions de droit traditionnel selon les cas.
Art. 34 – Sont abrogées toutes dispositions contraires à la présente ordonnance et notamment :
– le décret n° 46-1463 du 14 juin 1946 rendant applicable à Madagascar le décret n° 45-872 du 30 avril 1945 ;
– le décret n° 46-2821 du 27 novembre 1946 ;
– l’arrêté n° 74-CAB/DT du 20 mars 1958 du Chef de province du Diégo-Suarez rendant exécutoire la délibération n°58-11/ASS/P de l’assemblée provinciale de Diégo-Suarez ;
– les textes pris pour modifier ou proroger les textes susvisés ou pour en assurer l’exécution ;
– l’article 23 du décret n°59-07 du 15 janvier 1959 sur le régime des prix.
Art. 35 – Les décrets d’application pris sur rapport du Ministre des Travaux publics et du Ministre de l’Economie nationale devront être publiés avant le Ier mars 1963.